Novità legislative – D.L. 23 maggio 2008, n. 90, recante “Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile”, in vigore dal 23 maggio 2008 – Interventi rilevanti per il settore giustizia.
Rif. norm.: artt. 3 e 4 D.L. 23 maggio 2008, n. 90; artt. 51, 292, 317, 321, 321, comma 3-bis e 371-bis cod. proc. pen.; art. 2 D.Lgs. 20 febbraio 2006, n. 106 e succ. modd..
Il 23 maggio 2008 il Presidente della Repubblica ha firmato il decreto legge per far fronte alla situazione emergenziale in materia di rifiuti, aggravatasi in questi ultimi mesi nella regione Campania e, soprattutto, nel comune di Napoli. Si tratta del D.L. 23 maggio 2008, n. 90, recante “Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile”, pubblicato sulla G.U. n. 120 del 23 maggio 2008 ed entrato in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione.
In linea con la natura eccezionale del provvedimento e con le ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che ne hanno determinato l'emanazione sotto forma di decreto legge, si prevede che le disposizioni nel medesimo contenute hanno un'efficacia temporalmente delimitata, stabilendosi espressamente che “lo stato di emergenza dichiarato nella regione Campania, ai sensi dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, cessa il 31 dicembre 2009” (art. 19).
In sede di Consiglio dei Ministri tenutosi in data 21 maggio 2008 era stata infatti prospettata l’urgenza e la necessità di adottare adeguate iniziative volte al definitivo superamento dell'emergenza nel settore dei rifiuti nel territorio della regione Campania, tenuto conto della grave situazione socio-economico-ambientale derivante dalla situazione di emergenza in atto, suscettibile di compromettere gravemente i diritti fondamentali della popolazione della regione Campania, attualmente esposta a rischi di natura igienico-sanitaria ed ambientale, nonché in considerazione delle conseguenti ripercussioni sull'ordine pubblico.
Tale situazione emergenziale, in particolare, risulta strettamente connessa alla necessità ed urgenza: a) di individuare discariche utilizzabili per conferire i rifiuti urbani prodotti nella regione Campania; b) di impedire il continuo svilupparsi di incendi dei rifiuti attualmente stoccati presso gli impianti di selezione e trattamento, ovvero abbandonati sull'intero territorio campano, e la conseguente emissione di sostanze altamente inquinanti nell'atmosfera; c) di disporre per legge l'individuazione e la realizzazione delle discariche necessarie per lo smaltimento dei rifiuti, tenuto conto delle tensioni sociali che rendono oltremodo critica la localizzazione degli impianti a servizio del ciclo di smaltimento dei rifiuti, con riflessi dannosi di portata imprevedibile per la salute delle popolazioni della regione, e della conseguente necessità di procedere immediatamente allo smaltimento dei rifiuti giacenti o comunque sversati sulle strade e nei territori urbani ed extraurbani; d) di inserire le misure di contrasto in un quadro coerente con l'esigenza del definitivo superamento del problema dello smaltimento dei rifiuti in Campania, anche individuando soluzioni alternative al conferimento in discarica dei rifiuti urbani mediante il relativo smaltimento in impianti di termodistruzione; e) di disporre interventi di bonifica e di compensazione ambientale finalizzati ad assicurare adeguata tutela al territorio della regione Campania, nonché interventi per la raccolta differenziata dei rifiuti nello stesso territorio.
Non meno importante, nell’ottica emergenziale fondante la decretazione d’urgenza, è stata la valutazione degli esiti dei molteplici procedimenti giudiziari che hanno evidenziato il coinvolgimento della criminalità organizzata nelle attività di gestione dei rifiuti nella regione Campania. Per tale motivo, sono state inserite nel testo di legge governativo alcune disposizioni “eccezionali” (art. 3) finalizzate all’obiettivo di fornire adeguate risposte, anche in termini di efficienza, nello svolgimento delle attività di indagine in ordine ai reati commessi nell'ambito delle predette attività di gestione dei rifiuti, valutati anche i reiterati e motivati provvedimenti giudiziari cautelari che hanno disposto il sequestro degli impianti di produzione dei combustibili da rifiuti (CDR) esistenti nella regione Campania.
Infine, nel testo di legge, introducendosi una disposizione ad hoc (art. 4) si è tenuto conto degli effetti sul piano applicativo non soltanto di due recenti pronunce della Corte Costituzionale (in particolare, le sentenze n. 237 e n. 239, del 18- 26 giugno 2007, emesse nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater del D.L. 30 novembre 2005, n. 245, conv. con modd. in L. 27 gennaio 2006, n. 21, che, con riferimento alle controversie relative alla legittimità delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della L. 24 febbraio 1992, n. 225, nelle quali era stata attribuita la competenza in primo grado, in via esclusiva, al T.A.R. del Lazio, sede di Roma, anche per l'emanazione di misure cautelari, ha affermato la portata generale della disciplina in esame pur se inserita formalmente in un articolo del decreto-legge n. 245 del 2005, espressamente riferito all'emergenza rifiuti della regione Campania - in altri termini ritenendo che tali disposizioni debbono ritenersi dettate per tutte le situazioni di emergenza in qualunque Regione esse si manifestino -, dichiarando infondate le numerose questioni di costituzionalità a tal proposito sollevate), ma anche della recente sentenza delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione n. 27187 del 28 dicembre 2007, che, in tema di giurisdizione sui procedimenti cautelari in materia di gestione dei rifiuti, ha affermato che compete al G.A. la cognizione esclusiva delle relative controversie in ordine alla sussistenza in concreto dei diritti vantati, al contemperamento o alla limitazione di tali diritti in rapporto all'interesse generale pubblico all'ambiente salubre, nonché all'emissione dei relativi provvedimenti cautelari che siano necessari per assicurare provvisoriamente gli effetti della futura decisione finale sulle richieste inibitorie, demolitorie e eventualmente risarcitorie dei soggetti che affermano di essere danneggiati da detti comportamenti o provvedimenti.
2. Novità normative (disposizioni varie)
Premesso quanto sopra e riservando oltre l’esame dettagliato delle disposizioni direttamente rilevanti in tema di giustizia, è sufficiente in questa sede richiamare le principali novità normative introdotte dal decreto legge:
a) Attribuzione al Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri del coordinamento della complessiva azione di gestione dei rifiuti nella regione Campania per il periodo emergenziale (art. 1);
b) Nomina di un Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (di fatto, l’attuale Capo del Dipartimento della protezione civile), cui vengono conferite “in via di assoluta irripetibilità e straordinarietà” le necessarie attribuzioni (specificate nell’art. 2) per far fronte alla gravissima situazione in corso, e, comunque, fino al 31 dicembre 2009, per la soluzione dell'emergenza rifiuti nella regione Campania;
c) Autorizzazione del conferimento e del trattamento di talune tipologie di rifiuti, per un quantitativo massimo complessivo annuo pari a 600.000 tonnellate, presso il termovalorizzatore di Acerra, il cui esercizio è autorizzato in deroga alle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 59/2005 (in materia di autorizzazione integrata ambientale), fatti salvi i rinnovi autorizzativi periodici previsti dal citato decreto (art. 5);
d) Nelle more della realizzazione dell'impianto di termodistruzione nel comune di Salerno, e' altresì autorizzata la realizzazione del termovalorizzatore di Santa Maria La Fossa (CE), conformemente al parere positivo con prescrizioni reso dalla Commissione di valutazione di impatto ambientale, fatta eccezione per quanto previsto in tema di rifiuti ammessi a conferimento (art. 5, comma terzo);
e) Obbligo di eseguire una valutazione in ordine al valore di alcuni impianti di selezione e trattamento dei rifiuti, anche ai fini dell'eventuale acquisizione a titolo oneroso da parte della stessa società affidataria del servizio di gestione dei rifiuti, che tenga conto dell'effettiva funzionalità, vetustà e stato di manutenzione degli stessi (si tratta degli impianti di: Caivano (NA), Tufino (NA), Giugliano (NA), Santa Maria Capua Vetere (CE), Avellino – loc. Pianodardine, Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), nonché del termovalorizzatore di Acerra (art. 6);
f) Attribuzione della valutazione di cui al precedente punto ad una Commissione composta da cinque componenti di comprovata professionalità tecnica, nominati dal Presidente della Corte d'appello di Napoli, con spese a carico delle parti private interessate e senza oneri a carico del bilancio dello Stato (art. 6, comma primo);
g) Riduzione del numero dei componenti della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale di cui all'art. 9 d.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 (da sessanta a cinquanta commissari) e riordino delle medesima Commissione, demandata a un decreto del Ministero dell’Ambiente da adottarsi entro sessanta giorni (art. 7);
h) Autorizzazione alla realizzazione di un impianto di termovalorizzazione nel territorio del comune di Napoli, mediante l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili a salvaguardia della salute della popolazione e dell'ambiente, previa individuazione del sito da parte del sindaco del comune di Napoli, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge, prevedendosi, in caso di inerzia, l’esercizio del potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri circa l'individuazione del sito da destinare alla realizzazione dell'impianto di termovalorizzazione, anche in deroga alle previsioni edilizie ed urbanistiche vigenti (art. 8);
i) Autorizzazione nella regione Campania, in deroga alle disposizioni del decreto attuativo della direttiva discariche (D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36) e ad alcune disposizioni del cosiddetto Testo Unico Ambientale (artt. 191 e 208, D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), per il periodo di un triennio, all'esercizio degli impianti in cui talune tipologie di rifiuti sono scaricati e stoccati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento (art. 8, comma secondo);
l) Proroga per un ulteriore triennio, rispetto al termine di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, dello stoccaggio di talune tipologie di rifiuti in attesa di smaltimento nonché il deposito dei rifiuti stessi presso qualsiasi area di deposito temporaneo (art. 8, comma terzo);
m) Autorizzazione alla realizzazione, nel pieno rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore, dei siti da destinare a discarica presso alcuni comuni campani (Sant'Arcangelo Trimonte (BN) - località Nocecchie; Savignano Irpino (AV) - località Postarza; Serre (SA) - località Macchia Soprana; Andretta (AV) - località Pero Spaccone (Formicoso); Terzigno (NA) - località Pozzelle e località Cava Vitiello; Napoli località Chiaiano (Cava del Poligono - Cupa del Cane); Caserta - località Torrione (Cava Mastroianni); Santa Maria La Fossa (CE) - località Ferrandelle; Serre (SA) - località Valle della Masseria (art. 9, comma primo);
n) Autorizzazione a smaltire negli impianti di cui al precedente punto talune tipologie di rifiuti, precisandosi che, ai fini dello smaltimento nelle discariche di cui sopra, i rifiuti urbani oggetto di incendi dolosi o colposi sono assimilati ai rifiuti aventi codice CER: 20.03.01 (ossia “rifiuti urbani misti tal quali”: art. 9, comma secondo);
o) Autorizzazione al pretrattamento del percolato da realizzarsi tramite appositi impianti ivi installati presso le discariche presenti nel territorio della regione Campania (art. 9, comma quarto);
p) Attribuzione al Sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti - in deroga alle disposizioni relative alla valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 nonché alla pertinente legislazione regionale in materia - del potere di procedere, per la valutazione relativa all'apertura delle discariche ed all'esercizio degli impianti, alla convocazione di apposita conferenza dei servizi che e' tenuta a rilasciare il proprio parere entro e non oltre sette giorni dalla convocazione, contemplandosi in caso di inerzia il potere sostitutivo del Consiglio dei Ministri, che si esprime in ordine al rilascio della VIA entro i sette giorni successivi (il C.d.M. è comunque tenuto ad esprimersi, qualora il parere reso dalla conferenza dei servizi sia negativo, entro i sette giorni successivi: art. 9, comma quinto);
q) Abrogazione dell’art. 1 del D.L. 11 maggio 2007, n. 61 (conv. con modd. in L. 5 luglio 2007, n. 87), recante "Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti”, articolo con cui venivano individuati alcuni siti campani da destinare a discarica (Serre in provincia di Salerno, Savignano Irpino in provincia di Avellino, Terzigno in provincia di Napoli e Sant'Arcangelo Trimonte in provincia di Benevento), con alcune limitazioni temporali di utilizzo per il sito di Serre nonché di limitazioni oggettive quanto ai materiali da conferire per il sito ubicato all'interno del Parco nazionale del Vesuvio, nel comune di Terzigno (art. 9, comma sesto);
r) Previsione di benefici fiscali e contributivi in favore delle popolazioni residenti nei comuni sedi di impianti di discarica, previa individuazione della specifica copertura finanziaria, con disposizione di legge, da individuarsi con successiva ordinanza del presidente del C.d.M. (art. 9, comma settimo);
s) Modifica del cosiddetto T.U. Ambientale, in particolare prevedendosi che le ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti - che, in precedenza, non potevano essere reiterate per più di due volte - oggi “possono essere reiterate per un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti” (art. 9, comma ottavo, modificativo dell’art. 191, comma quarto, primo periodo del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, così riformulato: “4. Le ordinanze di cui al comma 1 possono essere reiterate per un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti. Qualora ricorrano comprovate necessità, il Presidente della regione d'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio può adottare, dettando specifiche prescrizioni, le ordinanze di cui al comma 1 anche oltre i predetti termini”);
t) Autorizzazione allo svolgimento, presso gli impianti di depurazione delle acque reflue siti nella regione Campania, delle attività di trattamento e smaltimento del percolato prodotto dalle discariche regionali, in particolare autorizzandosi “per il periodo di tempo strettamente necessario” l'immissione nei corpi idrici ricettori degli scarichi provenienti dagli impianti di depurazione, nella misura non superiore al 50 per cento rispetto ai limiti fissati dal D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, e succ. modd. previa valutazione da parte di un apposito gruppo di lavoro, istituito, senza maggiori oneri, dal Sottosegretario di Stato all’emergenza dei rifiuti e composto da esperti individuati nell'ambito delle amministrazioni statali e regionali competenti per materia, cui non spetta alcun compenso, avente il compito di valutare la presunta entità e durata degli effetti in relazione alle specifiche caratteristiche ambientali e del sistema antropico dei siti che ospitano i predetti impianti (art. 10);
u) Potenziamento delle iniziative in materia di raccolta differenziata (in particolare prevedendosi: 1) misure di penalizzazione per quei comuni che non raggiungano l'obiettivo minimo di raccolta differenziata secondo le percentuali ivi stabilite, mediante una maggiorazione sulla tariffa di smaltimento dei rifiuti indifferenziati pari rispettivamente al 25 per cento, 35 per cento e al 50 per cento dell'importo stabilito per ogni tonnellata di rifiuto conferita agli impianti di trattamento e smaltimento; 2) obbligo per sindaci dei comuni della regione Campania di inviare mensilmente al Sottosegretario di Stato i dati di produzione dei rifiuti e di raccolta differenziata, da pubblicare mediante modalità individuate dal Sottosegretario di Stato, nell'ambito delle risorse di bilancio disponibili; 3) obbligo per i Presidenti delle province della regione Campania, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del D.L., di adottare le necessarie iniziative per disincentivare l'utilizzo dei beni «usa e getta», fatta eccezione per i materiali comportabili e con esclusione dell’applicazione alle strutture sanitarie e veterinarie a carattere pubblico e privato; 4) obbligo per i sindaci dei comuni della regione Campania, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del D.L., di promuovere ogni occorrente iniziativa per favorire il compostaggio domestico dei rifiuti organici, nell'ambito delle risorse di bilancio disponibili; 5) obbligo di provvedere alla raccolta differenziata presso le sedi della pubblica amministrazione, della grande distribuzione, delle imprese con personale dipendente superiore a cinquanta unità e dei mercati all'ingrosso e ortofrutticoli della regione Campania, con onere per i rappresentanti legali degli enti predetti di comunicare al Sottosegretario di Stato, con cadenza trimestrale, i dati della raccolta differenziata operata);
v) Definizione delle posizioni debitorie preesistenti, prevedendosi in particolare che, “fermi restando gli obblighi gravanti sulle originarie società affidatarie del servizio di gestione dei rifiuti”, i capi missione possono provvedere alle necessarie attività solutorie nei confronti degli eventuali creditori, subappaltatori, fornitori o cottimisti delle stesse società affidatarie, a scomputo delle situazioni creditorie vantate dalle società affidatarie medesime verso la gestione commissariale per l'importo massimo di quaranta milioni di euro (art. 12);
x) Previsione di forme di partecipazione ed informazione dei cittadini, in particolare affidando al Ministro dell'Ambiente il compito di definire le iniziative, anche di carattere culturale e divulgativo, volte ad assicurare l'informazione e la partecipazione dei cittadini e degli enti pubblici e privati. Tali attività informative dovranno essere attuate in collaborazione con le amministrazioni centrali e territoriali ed in accordo con il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anche in collaborazione con soggetti privati, prevedendosi un diretto coinvolgimento del Ministro dell'istruzione, dell'università' e della ricerca cui spetterà il compito di assumere nelle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, tutte le iniziative necessarie a garantire una adeguata informazione sui temi ambientali e attinenti alla gestione ed allo smaltimento dei rifiuti. A tale fine, per diffondere didatticamente la cultura dell'ambiente, il decreto prevede che, a partire dall'anno scolastico 2008-2009, negli istituti scolastici di ogni ordine e grado della regione Campania, proprio con l'obiettivo di assicurare agli studenti ogni utile informazione in ordine alla corretta gestione dei rifiuti domestici, dovranno essere assunte specifiche iniziative nell'ambito delle discipline curricolari, anche mediante ricorso ad interventi didattico-educativi integrativi (art. 13);
y) Sottrazione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti (art. 14), previsto in generale sugli atti non aventi forza di legge dall'art. 3 della L. 14 gennaio 1994, n. 20, sia dei provvedimenti e delle ordinanze finalizzati ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose (art. 5 L. 24 febbraio 1992, n. 225) adottati successivamente alla dichiarazione dello stato di emergenza, sia delle disposizioni adottate in materia di protezione civile (art. 5–bis D.L. 7 settembre 2001, n. 343, conv. con modd. in L. 9 novembre 2001, n. 401);
z) Previsione della impignorabilità ed insequestrabilità delle risorse finanziarie comunque dirette al perseguimento delle finalità inerenti all'emergenza rifiuti nella regione Campania anche afferenti al Fondo di protezione civile, cui si aggiunge la previsione di inefficacia dei pignoramenti già notificati (art. 15, ultimo comma);
aa) Previsione di numerose disposizioni per assicurare la complessiva funzionalità dell'Amministrazione e, in particolare (artt. 15 e 16): 1) la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato e delle collaborazioni coordinate e continuative in atto fino alla cessazione delle situazioni di grave necessità in corso e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2009; 2) la possibilità per il Sottosegretario Stato per l'emergenza rifiuti e per il Dipartimento della protezione civile di avvalersi di personale di comprovata qualificazione professionale proveniente da enti e aziende pubbliche o private, stipulando all'uopo contratti di diritto privato della durata massima di un anno e, comunque, con scadenza non successiva al 31 dicembre 2009, non rinnovabili; 3) la previsione dell'assunzione, previo espletamento di apposita procedura selettiva ed anche in soprannumero, di personale non dirigenziale del ruolo speciale della protezione civile proveniente dai ruoli ad esaurimento della legge 28 ottobre 1986, n. 730, nonché di personale dirigenziale di seconda fascia da inserirsi presso il Dipartimento della protezione civile “al fine di assicurare interventi adeguati alla risoluzione delle problematiche” in materia di gestione emergenziale dei rifiuti “nonché con riferimento all'esigenza di disporre di idonee strutture di missione”;
bb) Attribuzione di super-poteri al Sottosegretario di Stato nonché ai capi missione (art. 18), mediante l'autorizzazione a derogare, nel rispetto dei principi fondamentali in materia di tutela della salute dell'ambiente e del patrimonio culturale, alle specifiche disposizioni in materia ambientale, igienico-sanitaria, prevenzione incendi, sicurezza sul lavoro, urbanistica, paesaggio e beni culturali, disposizioni elencate a titolo esemplificativo e non tassativo nel medesimo decreto legge, ivi comprese le normative statali e regionali in materia di espropriazioni (pur salvaguardando il diritto di indennizzo dei soggetti espropriandi) e le leggi regionali strettamente collegate agli interventi da eseguire.
3 . Codice di procedura penale
Al fine di semplificarne la trattazione e garantire nel contempo un più efficace coordinamento delle attività investigative e di indagine durante lo stato emergenziale (ossia, sino al 31 dicembre 2009), il decreto introduce (art. 3) anzitutto deroghe alla competenza territoriale dell'autorità giudiziaria “nei procedimenti relativi ai reati riferiti alla gestione dei rifiuti ed ai reati in materia ambientale nella regione Campania nonché a quelli ad essi connessi a norma dell'articolo 12 del codice di procedura penale”, in particolare attribuendo una speciale competenza “distrettuale”, di tipo funzionale, agli uffici giudiziari penali aventi sede nel circondario di Napoli, capoluogo della regione Campania, stabilendo all'uopo - salva l'applicazione dell'art. 371 bis cod. proc. pen. quanto all'attività di coordinamento del Procuratore nazionale antimafia, ove si ravvisi il coinvolgimento della criminalità organizzata (art. 3, comma terzo) – che, nella fase delle indagini preliminari e nei procedimenti di primo grado:
a) le funzioni di pubblico ministero sono attribuite al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli, che le esercita “anche in deroga a quanto previsto dall'articolo 2 del decreto legislativo 20 febbraio 2006, n. 106, e successive modificazioni”, ampliando cioè le possibilità di “delega” da parte del Procuratore di singoli procedimenti o atti di indagine relativi alle categorie di reati predetti, ferma restando tuttavia la possibilità (art. 3, comma quarto) per il Procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli, su richiesta del Procuratore “distrettuale” di Napoli di disporre “per giustificati motivi” che le funzioni di pubblico ministero per il dibattimento siano esercitate presso il giudice competente da un magistrato designato dallo stesso Procuratore della Repubblica;
b) le funzioni di giudice per le indagini preliminari e dell'udienza preliminare sono esercitate da magistrati del Tribunale di Napoli;
c) sulle richieste di misure cautelari, personali e reali, decide lo stesso Tribunale in composizione collegiale.
Collegata alla finalità di garantire la centralizzazione delle attività d’indagine e cautelari per le predette tipologie di reati e ad evitare, quindi, deroghe alla speciale competenza “distrettuale” introdotta, è la previsione (art. 3, comma secondo) che esclude la possibilità, nei predetti procedimenti, per il pubblico ministero e per la polizia giudiziaria di disporre il cosiddetto sequestro preventivo d'urgenza (“Non si applicano le previsioni dell'articolo 321, comma 3-bis, del codice di procedura penale”).
Conseguente invece alla necessità di garantire la continuità delle attività di smaltimento dei rifiuti nella regione Campania ed impedire l'adozione di provvedimenti giudiziari appositivi di vincoli reali su discariche e siti individuati per la gestione dei rifiuti, così compromettendo le attività ad essa connesse, il decreto legge limita la possibilità di adottare provvedimenti di sequestro preventivo “per tutta la durata dell'emergenza” sulle aree destinate a discarica ed a siti di stoccaggio di cui all'articolo 9, nonché su quelle individuate con provvedimento del Sottosegretario di Stato.
Condizione necessaria per essere sottoposte a sequestro preventivo, oltre la (ordinaria) ricorrenza di gravi indizi di reato, è una condizione negativa, ovvero che “il concreto pregiudizio alla salute e all'ambiente non sia altrimenti contenibile” (art. 3, comma ottavo).
Il decreto si preoccupa anche di fissare la disciplina transitoria applicabile ai soli procedimenti in corso “per i quali non e' stata esercitata l'azione penale” prima della data di entrata in vigore delle nuove disposizioni sulla competenza “distrettuale”.
Si prevede, in particolare, che gli atti dei relativi procedimenti siano trasmessi al Procuratore della Repubblica di Napoli o al giudice “distrettuale” a cura del magistrato che procede “non oltre dieci giorni” dalla data di entrata in vigore del decreto legge (ovvero, entro e non oltre il 2 giugno 2008).
E’ introdotta una disposizione processuale mutuata dalla disciplina dell'art. 27 cod. proc. pen. in tema di misure cautelari disposte dal giudice incompetente. In particolare, il decreto prefigura (art. 3, comma quinto) una nuova ipotesi di estinzione delle misure cautelari (sia reali che personali, non essendovi nel testo alcuna distinzione):
a) le misure cautelari eventualmente disposte prima del 23 maggio 2008, data di entrata in vigore del decreto legge, “cessano di avere effetto se entro venti giorni dalla trasmissione degli atti il giudice competente non provvede a norma degli articoli 292, 317 e 321 del codice di procedura penale”;
b) le misure cautelari “convalidate da giudice diverso da quello indicato al comma 2” analogamente perdono efficacia se entro venti giorni dalla trasmissione degli atti il giudice competente non provvede a norma degli articoli 292, 317 e 321 del codice di procedura penale.
Per far fronte al prevedibile aggravio organizzativo e del numero dei procedimenti “centralizzati” presso gli uffici giudiziari di Napoli, il Ministro della giustizia (art. 3, comma settimo) è autorizzato, sentito per quanto di competenza il Consiglio superiore della magistratura, ad adottare “le necessarie misure di redistribuzione dei magistrati in servizio e di riallocazione del personale amministrativo in servizio al fine di potenziare gli uffici giudiziari di Napoli in funzione delle aumentate esigenze derivanti dall'applicazione del presente articolo”.
Completa il quadro delle disposizioni processuali la previsione secondo cui “Le disposizioni del presente articolo cessano di avere efficacia al termine dello stato emergenziale in relazione al quale e' emanato il presente decreto, salvo che per i fatti commessi durante lo stato emergenziale stesso” (art. 3, ultimo comma).
4. Reati (Nuove fattispecie)
La disciplina emergenziale introdotta dal decreto legge in commento introduce anche (art. 2) alcune fattispecie penali connesse all’attività di gestione dei rifiuti nella regione Campania, limitandosi il testo normativo a richiamare quoad poenam le corrispondenti fattispecie del codice penale.
Si tratta, in particolare, delle previsioni sanzionatorie che puniscono:
a) chiunque si introduce abusivamente nelle aree di interesse strategico nazionale ovvero impedisce o rende più difficoltoso l'accesso autorizzato alle aree medesime (arresto da tre mesi ad un anno o ammenda da € 51 ad € 309) “fatta salva l'ipotesi di più grave reato”, condotta che richiama la contravvenzione prevista dall'art. 682 cod. pen. per l’ipotesi di ingresso arbitrario in luoghi ove l'accesso è vietato nell'interesse militare dello Stato (art. 2, comma quinto);
b) chiunque impedisce, ostacoli o rende più difficoltosa la complessiva azione di gestione dei rifiuti (reclusione fino ad un anno; per i capi, promotori od organizzatori, reclusione da uno a cinque anni) “fatta salva l'ipotesi di più grave reato”, condotta che richiama il delitto previsto dall'art. 340 cod. pen. per l'ipotesi di interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità (art. 2, comma nono);
c) chiunque distrugge, deteriora o rende inservibili, in tutto o in parte, componenti impiantistiche e beni strumentali connessi con la gestione dei rifiuti (reclusione da sei mesi a tre anni), condotta che richiama il delitto previsto dall'art. 635, comma secondo, cod. pen. per l’ipotesi di danneggiamento aggravato (art. 2, comma decimo).
Com’è agevole notare, tutte le fattispecie hanno natura di reato comune; i reati sub b) e c) hanno natura di delitti, a differenza del reato sub a) che è di natura contravvenzionale; per i primi due reati è prevista la clausola di riserva ex art. 15 cod. pen.; per i primi due reati è prevista, tra le altre, una condotta indeterminata, attuabile sia in forma omissiva che commissiva (segnatamente, il rendere più difficoltoso, nel primo caso, l'accesso autorizzato alle aree indicate e, nel secondo, la complessiva azione di gestione dei rifiuti).
5. Giurisdizione
L’art. 4 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90 così recita:
“1. Ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto-legge 30 novembre 2005 n. 245, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21, con le risorse umane e strumentali previste a legislazione vigente, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati. La giurisdizione di cui sopra si intende estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati.
2. Le misure cautelari, adottate da una autorità giudiziaria diversa da quella di cui al comma 1, cessano di avere effetto ove non riconfermate entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto dall'autorità giudiziaria competente ai sensi del presente articolo”.
A sua volta, l’art. 3 del d.l. 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile), di cui viene ribadita la vigenza ed efficacia, riguarda la destinazione di risorse finanziarie dirette al Commissario delegato, vincolate all'attuazione del piano di smaltimento rifiuti ed insuscettibili di pignoramento o sequestro.
Il riferimento a questa norma e l’inciso “con le risorse umane e strumentali previste a legislazione vigente” rendono chiara l’intenzione del legislatore di escludere che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie in materia di gestione dei rifiuti possa comportare aggravio di spesa per l’Erario ed incidere sul vincolo di destinazione delle somme a disposizione del Commissario delegato.
Quanto alla portata della nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, va ricordato che l’art. 183, lett. d), d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Testo Unico ambientale) definisce la gestione dei rifiuti come “la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura”.
L’ampiezza dell’ambito di giurisdizione esclusiva si completa con il riferimento alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati, che appare teso a definire positivamente la questione della compatibilità della giurisdizione amministrativa esclusiva con la tutela di tali diritti ed in particolare, considerati i riflessi dell’attività di gestione dei rifiuti, con la tutela della salute (soluzione questa anticipata dalle Sezioni Unite civili, con sentenza 28 dicembre 2007, n. 27187).
E’ piuttosto il riferimento ai “comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati” in materia di gestione dei rifiuti che sembra doversi comunque interpretare in linea con la giurisprudenza costituzionale.
A seguito delle note sentenze n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006, il criterio di riparto tra giurisdizione amministrativa ed ordinaria in materie di giurisdizione esclusiva, si poggia sull’esercizio del potere amministrativo, a prescindere dalla formale emanazione di un provvedimento, dovendosi operare la distinzione tra meri comportamenti tenuti dalla P.A. come soggetto di diritto comune, comunque di pertinenza del G.O., e comportamenti connessi all’esercizio del potere amministrativo, attratti nella giurisdizione amministrativa.
Sembra, quindi, che l’attribuzione a quest’ultima delle controversie in materia di gestione dei rifiuti aventi ad oggetto i comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati, vada letta in una prospettiva costituzionalmente orientata, in linea con i principi affermati dalla Corte costituzionale, e che quindi restino attribuiti alla giurisdizione ordinaria i comportamenti della P.A. non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere.
Il secondo comma aggiunge infine, sia pure limitatamente al versante della gestione di rifiuti, un riferimento normativo ulteriore rispetto all’art. 669-novies cod. proc. civ., nella riflessione in atto presso la Corte di cassazione sulla sorte delle misure cautelari, adottate da un’autorità giudiziaria diversa da quella munita di giurisdizione, nell’ipotesi in cui operi la “translatio iudicii” (consentita a seguito della sentenza n. 77 del 2007 della Corte costituzionale e della sentenza delle Sezioni Unite civili 22 febbraio 2007, n. 4109).