Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 7 maggio 2010, n. 11087

 

Esecuzione Esattoriale:  preavviso di fermo esattoriale

Nota

Le SS.UU. civili della Suprema Corte hanno respinto con la sentenza del 7 maggio 2010, n. 11087 il ricorso presentato dalla Equitalia Gerit spa, nella parte in cui denunciava la violazione e falsa applicazione del D.P.R. del 29 settembre 1973, n. 602, artt. 57 e 86. La Cassazione ha osservato che, il preavviso di fermo amministrativo che riguardi una pretesa creditoria dell’ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario, in quanto atto funzionale a portare a conoscenza del contribuente una determinata pretesa tributaria, rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c., l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva.

Il fermo amministrativo, secondo quanto costantemente affermato dalla prevalente giurisprudenza di legittimità e di merito, non è un “provvedimento amministrativo” ma al contrario, è un atto posto in essere dal creditore (Amministrazione) in quanto tale ed ha natura sostanzialmente cautelare, essendo diretto alla conservazione dei cespiti patrimoniali del debitore.

Il D.P.R. n. 602 del 1973, con le modifiche succedutesi fino al 1999, e sino alle innovazioni che la  L. 28.12..2001 n. 448,  ha introdotto alla disciplina dell’istituto, non ha innovato la natura giuridica del fermo, essendo intervenuta, esclusivamente a svincolare il concessionario dalla intermediazione della Direzione Regionale delle Entrate e dal previo esperimento negativo del pignoramento del bene mobile registrato, conferendogli direttamente la possibilità di disporre il fermo dei beni mobili registrati, sul solo presupposto della scadenza del termine stabilito dal primo comma dell’art. 50 dello stesso decreto, senza attribuire al concessionario poteri di natura amministrativo-tributaria, propri dell’Amministrazione, bensì muovendosi nella logica – propria del diritto comune – della attribuzione (al creditore) di strumenti idonei a ricercare e conservare i cespiti del patrimonio del debitore idonei a garantire, in sede esecutiva, la soddisfazione del credito, sia pure con la peculiarità connesse al titolo per il quale si procede alla riscossione coattiva.

Sono in altri termini attribuite al Giudice tributario, non solo le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, ma anche tutte le questioni relative agli atti che precedono l’esecuzione forzata tributaria e quelle relative agli atti che sono compiuti dopo la notifica della cartella di pagamento ma che non hanno natura esecutiva (restandone escluse soltanto le questioni relative, stricto sensu, all’esecuzione).

Come risulta pacificamente da un esame del “provvedimento di fermo di beni mobili registrati”, notificato al ricorrente, in esso vi è solo un generico riferimento alle cartelle di pagamento scadute, senza che sia possibile verificare quale sia il contenuto delle stesse. L’Amministrazione, dunque, omettendo l’indicazione della natura del credito vantato e preteso, non solo impedisce al debitore qualunque eventuale contestazione, ma – e tanto rileva ancor più – lo pone nella condizione di non poter individuare il Giudice dinanzi al quale far valere le proprie pretese (qualsiasi esse siano).

Tale circostanza, determinando una inaccettabile compressione del diritto di difesa del cittadino-debitore (in quanto si vedrà costretto a promuovere un’azione potenzialmente priva di uno dei suoi requisiti, essendo la giurisdizione una delle condizioni dell’azione), delinea una situazione di abuso da parte dell’Amministrazione creditrice e comporta, conseguentemente, la necessaria declaratoria di illiceità del fermo amministrativo disposto e, come tale, di competenza di questo giudice.

Massima

Il preavviso di fermo amministrativo D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ex art. 86, che riguardi una pretesa creditoria dell'ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario, in quanto atto funzionale a portare a conoscenza del contribuente una determinata pretesa tributaria, rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c., l'interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva, a nulla rilevando che detto preavviso non compaia esplicitamente nell'elenco degli atti impugnabili contenuto nel D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, in quanto tale elencazione va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della P.A., che in conseguenza dell'allargamento della giurisdizione tributaria operato con la L. 28.12..2001 n. 448.
Analoghe considerazioni valgono, mutatis mutandis, allorquando il preavviso riguardi obbligazioni extratributarie.

Sentenza per esteso

Il sig. P.L. ha proposto opposizione, dinanzi al giudice di pace, avverso un preavviso di fermo amministrativo predisposto a carico di una sua autovettura, ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86.

Il giudice adito, rigettando in parte l'eccezione di (totale) difetto di giurisdizione, sollevata dalla Equitalia Gertt spa - Agente della Riscossione, si è pronunciato sulla legittimità del provvedimento impugnato, soltanto nei limiti in cui il fermo serva a garantire crediti extratributari (per i quali non è competente il giudice tributario), annullando, entro tali limiti, il preavviso di fermo, ritenuto illegittimo "in caso di riscossione di crediti relativi a sanzioni amministrative per violazioni al codice della strada".

L'Equitalia ricorre per la cassazione della decisione del giudice di pace, meglio indicata in epigrafe, sulla base di tre motivi.

Nessuna attività difensiva ha svolto la parte intimata.

Motivi della decisione

Il ricorso non può trovare accoglimento.

Con il primo motivo, denunciando la violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 57, la società ricorrente prospetta alla Corte il seguente quesito di diritto: "se, nel caso di impugnazione di un semplice preavviso di fermo, debba ravvisarsi la competenza del giudice tributario o la diversa competenza del giudice ordinario". Il quesito è inammissibile per la sua genericità ed astrattezza, mancando il riferimento alla fattispecie concreta. Non viene precisato, infatti, se nella specie, secondo la parte ricorrente, si discuta o meno soltanto di debiti tributari o anche di debiti di altro tipo. Il quesito non scalfisce la ratio decidendi della sentenza impugnata, peraltro assolutamente corretta, secondo la quale al giudice tributario appartiene la cognizione delle obbligazioni di natura fiscale, mentre il giudice ordinario giudica delle altre materia nella specie obbligazioni dovute a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie dovute per violazioni al codice della strada). In altri termini, il giudice di merito ha tenuto discinte le obbligazioni tributarie da quelle extratributarie, limitando la portata del suo decisum soltanto a queste ultime.

Con il secondo motivo, denunciando la violazione e falsa applicazione dell'art. 615 c.p.c., la società ricorrente prospetta il seguente quesito di diritto "se il preavviso assume il valore di comunicazione di iscrizione di fermo amministrativo che, quale atto preordinato all'espropriazione forzata e, comunque, alla realizzazione di un credito è atto impugnabile". L'Equitalia prospetta, sostanzialmente la tesi della non impugnabilità di un atto considerato meramente preparatorio,, in relazione al quale il destinatario non avrebbe alcun interesse ad impugnare. In realtà, l'atto impugnato (il cui esame è consentito in relazione al giudizio di ammissibilità del ricorso introduttivo) contiene (oltre all'invito al pagamento da effettuarsi entro venti giorni dalla notifica) la comunicazione ultima che decorso inutilmente il termine per pagare si provvedere alla iscrizione del "fermo presso il Pubblico Registro Automobilistico senza ulteriore comunicazione". Quindi, l'atto impugnato vale come comunicazione ultima della iscrizione del fermo entro i successivi venti giorni (salvo pagamento). Di qui l'interesse ad impugnare. Peraltro, a seguire la tesi opposta, il contribuente dovrebbe attendere il decorso dei venti giorni per impugnare direttamente l'iscrizione del fermo, direttamente in sede di esecuzione, con aggravio di spese e perdita di tempo assolutamente priva di senso. E' noto che il disposto del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, comma 2, in forza del quale il concessionario deve dare comunicazione del provvedimento di fermo al soggetto nei cui confronti si procede, decorsi sessanta giorni dalla notificazione della cartella esattoriale (D.P.R. n. 602 del 1973, art. 50), è stato superato dalla prassi di invitare ulteriormente l'obbligato ad effettuare il pagamento, comunicando contestualmente che alla scadenza dell'ulteriore termine si procede all'iscrizione del fermo (si tratta di prassi notorie che traggono origine da istruzioni dell'Agenzia delle Entrate alle società di riscossione, altrettante notorie, fornite con nota 57413 del 9 aprile 2003 e ribadite con risoluzione del 9 gennaio 2006, n. 2). Quanto alla specifica e diretta impugnabilità del preavviso del fermo, non ignora il Collegio che taluni arresti, anche recenti (Cass. Sez. 2^, 20301/2008, 8890/2009) hanno escluso la impugnabilità del provvedimento per carenza di interesse, ma tale indirizzo deve ritenersi superato dall'intervento di queste SS. UU. secondo il quale "Il preavviso di fermo amministrativo D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ex art. 86, che riguardi una pretesa creditoria dell'ente pubblico di natura tributaria è impugnabile innanzi al giudice tributario, in quanto atto funzionale a portare a conoscenza del contribuente una determinata pretesa tributaria, rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c., l'interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva, a nulla rilevando che detto preavviso non compaia esplicitamente nell'elenco degli atti impugnabili contenuto nel D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, in quanto tale elencazione va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della P.A., che in conseguenza dell'allargamento della giurisdizione tributaria operato con la L. 28 dicembre 2001, n. 448" (Cass. 10672/2009). Analoghe considerazioni valgono, mutatis mutandis, allorquando il preavviso riguardi obbligazioni extratributarie.

Ne deriva che la tesi della non impugnabilità del preavviso, prospettata con il secondo motivo, non può trovare accoglimento.

Infine, con il terzo motivo vengono denunciati vizi di motivazione (omissione, insufficienza e contraddittorietà) e viene prospettato alla Corte il seguente quesito di diritto: " se il preavviso è l'unico provvedimento contro il quale il debitore può opporsi, oppure se il destinatario del preavviso di fermo debba invece attendere che il fermo venga effettivamente iscritto". A parte i profili di inammissibilità del motivo con il quale viene contraddittoriamente prospettata la omissione (carenza) della motivazione e, contemporaneamente, la sua contraddittorietà (sovrabbondanza); a parte che a fronte di una censura formulata ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, non viene indicato il fatto controverso e decisivo per il giudizio, ma viene invece prospettato un quesito di diritto (altro profilo di inammissibilità), il motivo è infondato. Infatti, come già è stato detto, il destinatario del preavviso ha un interesse specifico e diretto alla controllo della legittimità sostanziale della pretesa che è alla base del preannunciato provvedimento cautelare.

Conseguentemente, il ricorso va rigettato, senza la liquidazione delle spese, non avendo la parte intimata svolto alcuna attività processuale.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.